传承与重构——孙安军理事长谈国土空间规划创新
新土地规划人
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导读
自然资源部成立后，新的国土空间规划到底如何融合城乡规划与土地利用总体规划？成为业界广大从业者十分关注的问题，对此，中国城市规划学会理事长孙安军发表了重要的意见，他提出了新时代国土空间规划是已有规划的整合和重构。
2018中国城市规划年会第二天，召开了“国土空间规划展望与创新”的学术对话会，由中国土地学会常务副秘书长、中国土地勘测规划院总工程师、研究员张晓玲主持，中国土地学会土地规划分会秘书长、中国土地勘测规划院规划所所长、研究员贾克敬作为学术召集人，其他还有来自规划、土地、生态等领域的专家。
中国城市规划学会理事长孙安军重点做了《规划的重构与传承——城市国土空间改革之我见》的报告。
中国城市规划学会理事长孙安军做报告
孙理事长认为，对新的规划体制创设而言，目的是为了建立多规融合、治理有效的空间规划体系，衔接好既有的城乡规划、土地规划和城乡建设体系。以往我国空间规划存在着规划重叠冲突、部门的职责交叉重复、空间性规划约束不力、地方规划朝令夕改等问题。
建立空间规划体系是中央的要求，缘起于十八大提出的大力推进生态文明建设，优化国土空间格局； 2014年中央经济工作会议也要求加快规划体制改革，健全空间规划体系；2015年中央政治局审议通过了《生态文明体制改革总体方案》；十九届三中全会通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，当前空间规划改革的思路越来越清晰。
早在十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中就提出了要“建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管制边界，落实用途管制”，以及“完善自然资源监管体制，统一行使国土空间用途管制职责”，特别是《生态文明体制改革总体方案》对空间规划作出了重要规定：
一是构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；二是构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；三是构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系。空间规划体系主要为为了解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、空间性规划约束不力等问题。
目前，对空间规划体系如何划分尚无最终定论，一种看法是国家、省、市县三级空间规划体系，另一种看法是国家、省、市、县、镇乡五级空间规划体系，但无论怎么划分，空间规划最终将是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图、各类开发建设活动的基本依据。空间规划的主要内容之一就是划定“三区”、“三线”，其中“三区”就是城镇发展空间、农业生产空间、生态保护空间；“三线”就是生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界。
董祚继认为设立国家自然资源部的国家机构改革措施理顺了空间规划的两个关系：
一是自然资源用途管制与空间规划的关系，空间规划既是自然资源用途管制的基本依据，也是重要手段；
二是各类空间规划之间的关系，将各类规划统一到自然资源部门，为建立统一、协调、权威的空间规划体系，解决空间性规划重叠冲突和约束不力、部门职责交叉重复等问题创造了重要条件。
在《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中，提出要“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进多规合一，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。
自然资源部部长陆昊也曾说过：“国土空间规划既不是土地利用规划，也不是城乡规划，是一个全新的规划”。
中国城市规划学会理事长孙安军
孙理事长认为，空间规划改革过程是一个“扬弃”的过程，这个过程首先需要做好传承：
一是传承城市总体规划的战略引领作用。例如《北京市城市总体规划（2016-2035年）》就是坚持抓住疏解首都功能这个“牛鼻子”，紧密对接京津冀协同发展。
二是传承城市总体规划的统筹作用。例如统筹空间规模、产业结构，提高全局性；统筹规划建设、管理环节，提高系统性；统筹改革、科技、文化、动力，提高持续性；统筹生产、生活、生态布局，提高宜居性；统筹政府、市场、市民、主体，提高积极性。北京市总体规划编制坚持城乡统筹、均衡发展、多规合一，实现一张蓝图绘到底。
三是传承城市总体规划的传导机制。国土空间规划是各类开发建设活动的基本依据，不但要强化对自然资源的管控，也要和城乡建设活动相衔接，实现规划、建设、管理的一体化，指导城市高质量发展。例如《北京市城市总体规划（2016-2035年）》、《上海市城市总体规划（2017-2035年）》形成了“大都市区空间规划”+“分区指引、专项规划大纲、行动规划大纲”的成果体系（即“1+3”），通过这样的规划传导机制，实现了总体规划内容的分解传递，形成了规划、建设、管理的完整链条。
四是传承城市总体规划的科学决策机制。空间规划是可持续发展目标下，多元参与的、对空间资源使用和收益进行分配及协调的治理过程，既是管底线的管制规划，也是空间治理和空间结构优化的社会共同行动纲领，这就需要在制定和实施过程中，广泛协商，凝聚共识，统筹政府、社会、市民三大主体，推动规划编制、实施、评价全过程的公众参与，坚持依法行政、科学论证，提高规划的民主决策和科学决策水平，以人民的满意度来衡量规划水平。
新的国土空间规划体系是对原有规划体系的重构和扬弃，原有规划有用、管用、好用的东西应该传承体现在新的空间规划体系中。
未来在构建市县国土空间总体规划上，一是要有战略思维，发挥空间总体规划的战略引领作用；二是要有全域思维，强调对全市域自然资源规划管控；三是要有统筹思维，统筹处理好政治、经济、社会、文化等各方面与城市空间相互作用关系；四是要有系统思维，构建由法规体系支撑，逐级传导深入的规划传导机制；五是要有民主思维，提高规划的民主决策和科学决策水平。
文章来源丨新土地规划人
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